反制裁法_反外国制裁法的目的和意义

通过泛化国家安全的路径解决反制裁法律面临的问题，存在可能失败、有法理漏洞、可能导致涉外法治风险的缺陷。

 

中国反制裁法律面临两项问题，即国际法层面合法性不足和反制裁法律制度协调不足通过泛化国家安全的路径解决反制裁法律面临的问题，存在可能失败、有法理漏洞、可能导致涉外法治风险的缺陷反制裁法律面临是否泛化国家安全的两难困境。

造成反制裁法律困境的法外因素是国家安全概念泛化，法内因素是国家安全法概念不清通过辨清总体国家安全观语境下国家安全和国家安全法的概念，可知泛化国家安全的方案不具备法理上的可行性反制裁法律制度的协调问题暂无法解决，反制裁措施的国际法层面合法性问题可以通过区分适用反制裁法律中的“国家安全”条款和“非国家安全”条款实现。

科学技术进步在推动人类社会发展的同时，带来了许多不可预知的风险，人类社会随之进入风险社会时代，需要不断扩大安全范围近年来，恐怖主义、跨国犯罪、公共卫生危机、网络安全问题、生态安全问题等非传统安全问题被广泛纳入各国的国家安全议题之中。

为适应安全形势的变化，中国的国家安全观不断进行调整，从传统安全观转变到纳入非传统安全议题的新安全观，再到进一步扩大国家安全范畴、强调统筹协调的总体国家安全观国家安全在世界范围显现泛化之势中国建立反制裁法律制度，包括反外国制裁法、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》《出口管制条例》、对外经贸法等，通过法律手段维护国家核心利益。

这些法律丰富了中国维护国家核心利益的法律工具箱，但也存在一些问题，如不同法规之间的协调不足，国际法上的合法性不足，部分法条难以应对非传统国家安全问题等针对反制裁法律的这些问题，一些学者采用了泛化国家安全的办法为反制裁法律的问题提供解决方案，如引用国家安全法中内涵更宽泛的“国家安全”概念来扩大解释对外经贸法中限制在传统安全范畴的第17条和第27条，用GATT21条“国家安全例外”条款为反制措施的实施提供国际法上的合法性。

这样的解决方案为更好地解释反制裁法律，发挥反制裁法律实效的同时，也助推了国家安全泛化的趋势在中国建立国家安全法治体系的背景下，国家安全的泛化未必是好事，可能会导致国家权力的滥用，影响国家治理的正常秩序因此对反制裁法律制度存在的问题进行梳理，找出其中的原因，在避免国家安全泛化的前提下找出完善反制裁法律的方案是有必要的。

一、反制裁法律的困境与现行方案的不足（一）国家安全泛化浪潮下反制裁法律的困境1.国际法上的合法性问题在性质上，中国的反制裁措施属于制裁措施的一种，可能会侵犯产生他国主权和干涉他国内政的结果，有可能违背国际法上的义务，其合法性不明确，存在模糊性和争议性。

首先，因反制裁性质而生的合法性问题中国反制裁法律中规定的反制裁措施不属于多边国际条约机制下的授权多边制裁，而是单边制裁，因此不具有合法性霍政欣教授认为，在当代国际法中，多边制裁可以定义为一个国家或多个国家或国家集团在得到多边国际条约机制的明确授权下，在该机制范围内决定采取经济、贸易或其他强制措施，以达到迫使某一成员国改变其政策的目的。

单边制裁则是指一个国家或多个国家或国家集团在没有多边国际条约机制授权的情况下，自主地决定采取经济、贸易或其他强制性措施，以达到迫使某一国家改变其政策的目的二者在合法性上存在差别，原因是前者获得了国际组织的授权，而该国际组织已得到被制裁国在国际组织章程中的授权和同意，因此具备合法性，但后者则缺少被制裁国的同意。

从实践来看，中国的反制裁措施是自主实施的、针对他国的不法行为的、未取得他国同意和国际组织授权的单边制裁行为，因而缺少合法性其次，一国不能以国内法为依据而规避国际法义务，而反制裁措施可能导致实施国违背国际法义务，所以国内法依据无法解决反制裁措施的国际法层面合法性问题。

一国不能以国内法为依据而规避国际法义务源自善意履行国际义务原则，在1932年国际常设法院“关于在但泽的波兰国民问题”咨询意见案中，在联合国宪章序言、《国家权利义务宣言草案》第13条和第14条、维也纳条约法公约第27条得到确认。

因此中国的反制裁措施不能以国内反制裁法律为依据而规避国际法上的可能因违背国际法责任而导致的合法性问题再次，反制裁措施在国际法上的合法性不能确定第一，根据“荷花号原则”，中国的反制裁措施未必是非法的“荷花号原则”即“国际法不禁止即为允许原则”，由国际常设法院在1927年“荷花号案”中确立，该案判决认为主权国家在国际社会中的行为是自主的，其行为只有在被国际条约和习惯国际法所禁止时才是不合法的。

按照这一原则，只要不违背国际条约和习惯国法，主权国家实施的单边制裁行为就不是不合法的第二，如果中国的反制裁措施符合国际法上反措施的要求，则具备合法性根据《国家责任条款草案》，只要反措施符合该草案规定的程序性与实体性要求，反措施实施国就可以免除国际责任。

霍政欣教授认为，反外国制裁法所规定的反制裁措施基本符合《国家责任条款草案》对反措施的要求，但通知被责任国的程序性要求尚待完善，是否符合比例原则要求需在具体实施中进行考察由于中国反制裁法律中规定的反制裁措施未必符合国际法上反措施的要求，而国内法对此无能为力，中国的反制裁措施在国际法层面合法性上存在不足。

因此有学者认为应以国际经贸法律中普遍设置的“国家安全例外”条款作为合法性依据2.国内法上的“良法”问题（1）不同法规协调不足为了应对带有国家安全泛化特点的法律战，中国在借鉴其他国家立法经验的情况下，先后出台了《不可靠实体清单规定》《阻断办法》和反外国制裁法，建立了实体清单制度、阻断制度与反制裁制度。

由于中国的反制裁法律的制定大量借鉴了他国的立法，法律移植的水土不服问题导致反制裁法律规范之间协调不足三部法规在适用情景、属事适用范围、属人适用范围、反制主体、核心制度和反制措施的对比如下图：

反外国制裁法、《阻断办法》《不可靠实体清单规定》对比图通过对比可以发现，三部法规及各自建立的反制裁制度之间缺少有效的衔接和协同三部法规在适用情景上有重合，但属事适用范围、属人适用范围却缺少上下级关系的兼容或平级关系的协调，反制主体也不完全相同，因此三项制度之间可能在运行中发生冲突，而且缺少可以进行有效协调的主体。

将反制裁法律归为国家安全法，在国家安全制度体系下协调反制裁制度、阻断制度和实体清单制度是有一定依据的方案其一，反外国制裁法、《阻断办法》《不可靠实体清单规定》都在各自的第1条中明确规定其立法目的为“维护国家主权、安全、发展利益”，这一表述可以理解为立法目的是为了维护国家主权、国家安全和国家发展利益，以维护国家安全为目的的法律规范自然可以被归为国家安全法律。

其二，2015年版国家安全法中规定的国家安全制度与反制裁制度有一定的相似性，如2015年版国家安全法第59条至第61条所规定的“审查监管”制度与反制裁制度中的审查程序相似（2）个别条款中的国家安全范畴过窄

仍然限制在传统国家安全范畴，难以应对国家安全泛化法律战的条款主要在《对外贸易法》中对外贸易法第16条、第17条、第26条、第27条、第37条规定政府可因国家安全理由实施限制或禁止有关货物、技术的进口或出口，限制或禁止有关国际服务贸易的措施，或实施调查，但对外贸易法没有明文规定“国家安全”概念，同时也没有规定该法与2015年版国家安全法之间的关系。

根据体系解释方法，对外贸易法中的“国家安全”概念应以该法第17条、第27条为主要解释依据，该法第17条与第27条的内容与GATT21条中的“国家安全例外”条款保持一致，以举例的方式将国家安全范畴限定在“与裂变、聚变物质或者衍生此类物质有关的货物、技术”和“与武器、弹药或者其他军用物资有关”以及“战时”状态。

在WTO“俄罗斯边境通行措施案”中，专家组认为GATT1947第21条中的“国家安全”应当限定在军事安全与政治安全领域胡晓红教授认为，应当引用国家安全法第3条中的总体国家安全观来解释并修改对外贸易法中的“国家安全”概念，以解决该法中“国家安全”范畴过窄，无法应对非传统国家安全风险的问题。

（二）国家安全泛化方案的问题面对国家安全泛化带来的挑战，学者们选择了同样以国家安全泛化的方式应对通过泛化国家安全概念的方式可以在一定程度上缓解反制裁法律的困境，但存在漏洞，而且会产生新的问题第一，以国际经贸法律中的“国家安全例外”条款作为反制裁措施合法性依据的方案存在失败的可能性。

国际经贸法律中的“国家安全例外”条款大多以GATT1947第21条为范本或照搬该条款，该条第二款的第一项与第二项将国家安全限制在传统安全的范畴内要想将“国家安全例外”条款作为中国在经济安全领域实施的针对他国的反制裁措施的合法性依据，必须将该条款中的“国家安全”进行扩大解释，从政治安全、军事安全领域扩大到经济安全领域。

但根据现有的国际司法实践，泛化该条款中“国家安全”概念的行为难以得到仲裁庭的支持第二，将反制裁法律归为国家安全法律的方案存在法理上的漏洞其一，“维护国家主权、安全、发展利益”的涵义存在法律解释上的歧义，这一表述既可以解释为“维护国家主权、国家安全、国家发展利益”，也可以解释为“维护国家核心利益”，而国家核心利益不等于国家安全。

其二，2015年版国家安全法与反外国制裁法都是由全国人大常委会制定的法律，国家安全法不是反外国制裁法的上位法其三，2015年版国家安全法只能为《阻断办法》《不可靠实体清单规定》中因国家安全理由而触发审查程序的规则提供上位法依据，无法为因非国家安全理由而发起审查程序或其他程序的规则提供上位法依据。

第三，扩大对外贸易法中的“国家安全”概念可能造成涉外法治层面的问题如前文所述，国际司法裁判实践基本不支持将“国家安全例外”条款的适用范围扩大至非传统安全领域，扩大解释对外贸易法中的“国家安全”概念可能无法获得国际法的认可，而不具备国际法层面合法性的国内法很难在涉外事务中得到其他国家的认可，无法发挥实际效力。

反制裁法律难以应对国家安全泛化的法律战，通过国家安全泛化的方式应对国家安全泛化虽然可以起到一定的缓解作用，但无法脱离困境，也会导致新的问题可以将中国在反制裁法律上的困境总结为：国家安全泛化浪潮下的安全困境。

国际关系理论中的“安全困境”是指“在这样一种局面下你会对其他国家有现实的恐惧感别国也会对你有同样的恐惧也许你对别国根本无伤害之意做的只是一些平常的事情但你无法使别国完全了解你的意图你无法理解别国为什么会如此神经质反之亦然。

在这种情况下双方都以为对方是有敌意的、无理性的都不肯作出可使大家都获得安全的保证军备竞赛的不断升级就是这种状态的产物”在安全困境下，国家有两种选择：增强自己的力量或削弱自己的力量增强自己的力量有可能对他国产生有效威慑，使其减少敌意，也有可能挑衅别国，增加敌意。

削弱自己的力量有可能使别国相信自己的善意而减少敌意，也有可能引诱别国对自己产生更强的敌意两种选择都有可能使别国增强或减少敌意，使自己的安全环境恶化，因此是一种两难的困境中国在反制裁法律上陷入了安全困境，面临两难的选择：泛化国家安全概念可以提升安全能力，但有可能提升别国的敌意，并导致法律秩序不稳定；或限制国家安全概念的范畴以示弱和表达善意，但有可能引诱别国加强制裁，使自己被迫让步，处于更不安全的境地。

二、反制裁法律困境的原因中国在反制裁法律上的安全困境的产生有法外的原因，也有中国国家安全法律体系构建存在问题的原因法外原因有：风险社会时代安全泛化，风险无处不在使各国政府和公民更容易接受国家扩大安全事项上的权力。

同时，中国国家安全法律体系构建不完善，给宽泛解释法律上的国家安全概念，泛化国家安全法的概念留下了漏洞（一）风险社会中的安全泛化风险社会时代，非传统安全越来越多地进入到国家安全的范畴中风险社会是指随着科学技术的发展与大规模应用，人类社会中存在越来越多的、无法预料的、后果却十分严重的安全风险，如大规模传染病，环境损害，全球变暖导致的极端天气等。

随着风险社会理念被普遍接受，恐怖袭击、跨国犯罪、海盗活动等人为活动也被纳入风险社会的范畴中，与因科学技术导致的环境风险一起被归为有别于军事安全、政治安全的非传统安全风险非传统安全风险的增多使人们的不安全感越来越强烈，愿意接受国家权力的不断扩大和对公民自由的进一步限制。

同时，非传统安全问题不断刺激人们的神经，经济安全、科技安全、网络安全、恐怖袭击、跨国犯罪等问题被不断纳入国家安全的范畴中总体国家安全观是中国维护国家安全的根本指导思想，在总体国家安全观语境下，国家安全体系涵盖国土安全，经济安全，科技安全，文化安全，社会安全，生态安全，军事安全，网络、人工智能、数据安全，核安全，生物、太空、深海、极地安全，海外利益安全十一个领域，同样涵盖了传统安全议题和非传统全议题。

（二）国家安全法范畴不明确国家安全法对“国家安全”概念的界定十分宽泛，国家安全法学本体论研究不充分，导致缺少准确界定国家安全法律的“国家安全法”概念，给反制裁法律中国家安全和国家安全法的泛化留下了学理漏洞。

国家安全法第2条将国家安全界定为“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”，其中“国家政权、主权、统一和领土完整、人民赋值、经济社会可持续发展”是中国的国家核心利益。

根据这一定义，国家安全有两项构成要件：国家核心利益和重大利益；危险和威胁但“国家政权、主权、统一和领土完整、人民赋值、经济社会可持续发展”这样的表述过于概括和模糊，难以确定其具体内涵学者们对国家安全法的界定也采取了较为宽泛的方式，大多将国家安全法定义为“与国家安全相关的法律”。

贾宇、舒洪水认为国家安全法有广义和狭义之分，狭义的国家安全法特指国家安全法，广义的国家安全法是指一切有关维护国家安全的法律规范的总成李忠、李竹、肖君拥、周叶中、庞远福等人则没有直接界定国家安全法，而是从内容和法律位阶上界定国家安全法律体系。

李忠将国家安全法律制度分为三个层次：宪法、专门立法和部分内容涉及国家安全的法律李竹、肖君拥将国家安全法律制度体系界定为：以宪法相关规定为基础、以国家安全法为核心、包括国家安全法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规整等规范类别的制度体系。

周叶中、庞远福将国家安全法律体系界定为“有关国家安全的宪法条文＋国家安全基本法＋国家安全具体领域的专门性立法＋散布于各部门法或单行法中有关国家安全的规定”的四层次体系性结构这种定义方式暂时避开了界定国家安全的麻烦，有利于从国家安全的具体领域推进法治实践和研究工作，但也留下了国家安全泛化的漏洞。

宽泛的概念界定导致国家安全法范畴不清晰且容易无限扩大，造就了宽泛的国家安全法判断标准：法律条文中包含国家安全和国家利益；或条文中虽不包含国家安全和国家利益，但所规制的事项与国家安全或国家利益相关这样的界定方法下，食品安全法、交通安全法、安全生产法，甚至是《古生物化石保护条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》都被归为国家安全法律。

综上，反制裁法律的困境由外部和内部两方面因素造成外部因素方面，风险社会中越来越多不可预知的风险推动了安全和国家安全的泛化内部因素方面，国家安全法概念在法律规定和学理阐释中都没有确切的定义内部和外部因素共同导致中国面临越来越多的国家安全泛化的法律战，同时也给中国法律的国家安全泛化留下了漏洞。

现阶段，无法从外部因素方面改变反制裁法律的困境从内部因素来看，避免反制裁法律的国家安全泛化需要界定更加精确的国家安全法范畴国家安全法的范畴取决于总体国家安全观下国家安全概念的界定，而国家安全概念难以确定，因此可以退而求其次，对国家安全法的范畴进行有限的梳理，足以解决“反制裁法律是否属于国家安全法律？”问题即可。

三、国家安全和国家安全法概念的辨清“反制裁法律是否属于国家安全法律？”问题的第一个解决要点在于对立法目的的解释反外国制裁法、《阻断办法》《不可靠实体清单规定》都将其立法目的规定为两项：“维护国家主权、安全、发展利益”；“保护我国公民、企业、其他组织的合法权益”。

就第一项目的而言，无论该表述意为“维护国家主权、国家安全、国家发展利益”，还是“维护国家核心利益”，都与国家安全密切相关就第二项立法目的而言，该表述可以理解为总体国家安全观语境下的维护社会安全和人民安全，而总体国家安全观要求统筹协调国家安全、社会安全和人民安全的观点模糊了三种安全的界限，“我国公民、企业、社会组织的合法权益”可能被理解为与国家安全相关的国家利益。

因此只要辨清总体国家安全观中国家安全、社会安全和个人安全的关系，就可以准确理解“维护我国公民、企业、社会组织的合法权益”是否代表与国家安全相关的国家利益，从而在立法目的上判断反制裁法律是否属于国家安全法律。

“反制裁法律是否属于国家安全法律？”问题的第二个解决要点在于正确理解总体国家安全观中“总体”的涵义总体国家安全观语境下的国家安全体系涵盖国土安全，经济安全，科技安全，文化安全，社会安全，生态安全，军事安全，网络、人工智能、数据安全，核安全，生物、太空、深海、极地安全，海外利益安全十一个领域，不同领域的安全问题会在特定情况下发生转换或耦合。

正确理解总体国家安全观中的“总体”，才能辨清不同领域安全之间的关系和不同主体安全之间的关系，避免国家安全的泛化（一）理论来源中的不同类型安全从历史的维度看，总体国家安全观对古今中外优秀国家安全思想和理论进行了借鉴和批判性继承，继承的内容包括国家安全的一般性规律，所以总体国家安全观中的国家安全概念不会违背国家安全的一般性规律。

总体国家安全观的理论与实践经验来源有：对马克思主义国家安全思想及其中国化理论的丰富与发展；对中国传统国家安全思想的继承与扬弃；对西方国家安全理论的汲取和超越；新中国成立七十余年来的实践经验马克思主义认为国家是统治阶级的工具，而社会主义国家中的统治阶级是无产阶级，国家的目的是维护无产阶级的利益和安全，社会主义国家强调以人民的利益和安全为中心，但并不否认国家安全与人民安全的区别。

在中国传统的国家安全思想中，“民为邦本，本固邦宁”是超越诸子百家分歧的观点，该观点强调爱民、利民，避免饥荒、自然灾害、外族入侵等局部问题转化为影响国家政权和政治体制的大问题，同样没有忽视国家安全与社会安全、个人安全之间的区别。

西方的各派国家安全理论主要以国际社会中的国家安全为研究对象，即关注国家安全的外部因素，同时也强调对“人的安全”的关注，“人的安全”议题由联合国发展署于1994年提出，该议题同样不否认国家安全与公共安全、个人安全的区别，强调的是由国家承担实现人的安全，维护人的尊严的最主要责任，因此“人的安全”议题实际上是在强化国家安全相对于个人安全的区别。

从新中国七十余年维护国家安全的实践来看，传统安全观、新安全观再到总体国家安全观一脉相承，无不强调军事安全、政治安全这样的以国家为主体的安全不同主体、不同领域安全的分类与区别是古今中外国家安全思想与理论中的共识，也是总体国家安全观所继承的国家安全一般性规律，总体国家安全观指导下的国家安全法应遵从和体现这一规律。

因此，在反外国制裁法、《阻断办法》《不可靠实体清单规定》三部法规的两项立法目的中，“保护中国公民、法人、其他组织的合法权益”应被理解为保护社会安全和个人安全而非国家安全，因此反外国制裁法、《阻断办法》《不可靠实体清单规定》三部法规的立法目的包括维护国家安全之外的社会安全和个人安全，因此从立法目的上看，反制裁法律不能被归为国家安全法律。

（二）总体国家安全观之“总体”总体国家安全观对古今中外优秀国家安全思想进行了批判性继承，继承了其中体现国家一般性规律和符合中国实践要求的思想，同时也具备有别于其他国家安全思想和理论的哲学气质，总体国家安全观的独特哲学气质就体现在其凝练归纳的总体属性上。

总体国家安全观的总体体现在世界观、认识论和方法论三个层面从世界观层面看，总体国家安全观的总体强调国家安全的整体而非割裂，动态而非静态，开放而非封闭，相对而非绝对，共同而非孤立，指向人类命运共同体所倡导的持久和平与普遍安全。

从认识论方面看，总体国家安全观的总体是指以人民安全、政治安全和国家利益三者统一的方式来理解中国的国家安全从方法论层面看，总体国家安全观的总体指的是总体统筹的方法，包括发展与安全的统筹，防范风险和处置风险的统筹，维护安全和塑造安全的统筹。

根据总体国家安全现在世界观、认识论、方法论上的指导，中国的国家安全治理模式发生了明显的转变，包括：由单一治理主体向多元治理主体转变；由强制治理向综合治理转变；由行政治理向法治治理转化；由封闭治理向开放治理转变。

总体国家安全观的“总体”落实在国家安全法和国家安全法之中就表现为：第一，强调多元主体的共同参与，国家机关各个部门、社会组织、公民分别享有和承担不同的权利和义务，共同参与到国家安全的治理当中；第二，强调多种法律的综合使用，包括综合运用公法、司法与社会法，也包括在立法、执法、司法、守法过程中综合应对与落实；治理工作中进行统筹考虑，包括风险预防阶段、风险处理阶段、紧急状态下的非常规处理等。

在“总体”的内涵下，不同主体、不同领域的安全似乎模糊了界限，在动态中失去了相互之间的区别，但这是一种误解首先，在本体论上，无相对区分和界限则无法实现“总体”所要求的统筹兼顾统筹兼顾指的是对不同事物的统筹，如果几个物体在所有方面都是相同的，那么不同物体之间就不存在任何差别，所谓“统筹兼顾”将被“统一”所代替。

其次，法治实践中也体现了对不同安全的区别如2015年版国家安全法第三章规定了对全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、中央国家机关各部门、地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常委会、港澳特别行政区政府、人民法院、国家公安、共安全机关、军事机关等国家机关和国家机关工作人员的职责，与第六章中所规定的公民、组织的义务和权利之间存在十分明显的巨大差别。

再如，国家安全法第二章中对政治安全、人民安全、领土安全、军事安全、经济安全、粮食安全等不同领域安全的内涵和任务作不同的规定从不同领域安全看，反制裁法律是维护经济安全的法律，但“总体”之下的经济安全不等于国家安全。

从不同主体安全看，反制裁法律是维护国家安全、社会安全和个人安全的法律，但“总体”之下的社会安全和个人安全不等于国家安全因此，在总体国家安全观的统筹兼顾要求下，经济安全依然不能无条件转化为国家安全，社会安全和个人安全依然不能无条件转化为国家安全。

故即使不同领域安全、不同主体安全可以在一定条件下进行转换，但反制裁法律不能被归为国家安全法律，而是一部既维护经济安全也维护国家安全的法律，既维护国家安全也维护社会安全和个人安全的法律综上，根据总体国家安全观语境下的国家安全概念和国家安全法概念，反外国制裁法、《阻断条例》《不可靠实体清单》、出口管制法、对外贸易法都不能被完全归为国家安全法律。

各部反制裁法规中既包含了属于国家安全法律的规范，也包含了不属于国家安全法律的规范，二者的区别不应被忽视因此将反制裁法律归为国家安全法律，在国家安全制度体系下统筹协调反制裁法律制度的方案是不可行的四、区别适用的“国家安全”条款与“非国家安全”条款

统筹协调反制裁法律制度须等待实践经验的积累，通过修改法律实现，暂时无法解决针对国际法上的合法性问题，区别适用反制裁法律制度中的“国家安全”条款与“非国家安全”条款是完善反制裁法律的另一方案此方案在中国的反制裁法律实践中已得到适用，而且可以避免国家安全的泛化。

（一）“国家安全”条款与“非国家安全”条款根据反外国制裁法、《阻断条例》《不可靠实体清单》中涉及反制制度具体法律条文的内容，三部法规中并存直接关系到国家安全的条款和不直接关系到国家安全的条款从立法目的来看，反外国制裁法、《阻断条例》《不可靠实体清单规定》都明文规定了两类立法目的——“维护国家主权、安全、发展利益”和“保护我国公民、企业或其他组织”，涵盖国家安全、公共安全和个人安全。

从三项反制制度的触发看，国家安全理由都不是唯一的理由或考虑的因素反外国制裁法第3条规定了反制措施的触发条件：外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政。

《不可靠实体清单规定》第2条规定了不可靠实体清单制度的两项触发条件：其一，外国实体在国际经贸及相关活动中“危害中国国家主权、安全、发展利益”；其二，外国实体在国际经贸或相关活动中“违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益。

”《阻断办法》第6条规定，工作机制综合考虑以下因素决定是否启动阻断制度：是否违反国际法和国际关系基本准则；对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响；对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响。

总体国家安全观语境下的国家安全概念仍然保持主体上的国家安全、公共安全、个人安全的区分，在强调各领域安全统筹协调的同时遵守各领域中国家安全与非国家安全界限，故反制裁法律不能被归为完全的国家安全法同时，反外国制裁法、《阻断条例》《不可靠实体清单》中并存“国家安全”条款和“非国家安全”条款。

因此不应混淆反制裁法律中的两类条款，应当区别和限制两类条款的适用和解释（二）反制裁法律的实践根据商务部公告和外交部发言人在例行记者会上的发言，截至2022年10月31日，中国针对包括个人和企业在内的外国实体实施制裁十一次。

在法律依据上，对外贸易法出现一次，反外国制裁法出现一次，其他九次未明确表明法律依据在制裁事由上，因外国实体的行为违反国际法并侵犯中国国家利益而采取制裁措施出现四次，因他国实体的行为违反国际法对中国实体进行制裁而采取反制裁措施出现七次。

“安全”一词共出现八次，都是以“主权、安全、发展利益”或“主权、安全利益”的表述出现，不能确定该表述中的“安全”表示“国家安全”强调外国实体行为违反国际法出现五次，强调外国实体行为违反国际关系基本准则出现六次，都出现在因他国制裁而实施反制裁措施的公告或记者会发言中。

从梳理中可知，中方实施反制裁措施时强调他国行为违反国际法和国际关系基本准则，在实施不针对他国制裁的单边制裁时主要强调他国行为对中国国家核心利益的侵犯从这种差别中可以看出中国在反制裁法实践中区别实施单边制裁和反制裁的情况，前者基于与国家安全密切相关的维护国家核心利益的理由，后者则是基于对他国违反国际法和国际关系基本准则的制裁行为进行反制的理由。

前者与国际法上的“国家安全例外”条款更契合，后者在构成要件上基本符合国际法上的“反措施”要求反制裁法律中存在“国家安全”条款和“非国家安全”条款，两种条款在中国的反制裁法律实践中的适用被有意区分，使中国的反制裁措施具备更强的国际法层面合法性。

结语中国的反制裁法律陷入安全困境，最大的两个问题是不同反制裁法律制度之间的协调问题和反制裁措施的国际法层面合法性问题学者们针对这两项问题提出的解决方案采取了泛化国家安全的路径泛化国家安全后，反制裁法律可以被归为国家安全法律，反制裁法律制度可以在国家安全制度下进行协调，可以在不修改法律的情况下增强反制裁法律应对非传统国家安全问题能力。

在辨清总体国家安全观语境下国家安全和国家安全法的概念后，可知将反制裁法律归为国家安全法的方案不具备法理的正当性不同反制裁法律制度的协调问题暂时无法解决针对反制裁法律的国际法层面合法性问题，区分适用反制裁法律中的“国家安全”条款和“非国家安全”条款，是可以避免国家安全泛化、在实践中已经得到适用、更符合法治要求、更契合中国维护开放自由的国际经贸秩序的要求的有效方案。